Глава 1. Понятие коррупции и система ее предупреждения.

1.1. Понятие и сущность коррупции.

В условиях повышенного внимания государства к вопросам ответственности государственных служащих, совершивших коррупционные правонарушения1, особую роль стоит отвести теоретическому понятию коррупции. В научных трудах, посвященных проблемам коррупции и противодействия ей, одним из самых обсуждаемых и дискуссионных вопросов является теоретическое понятие коррупции. Множественность мнений относительно ее определения связана с широкой дифференциацией проявлений коррупции в современной действительности, причем как в государственном, так и в частном секторе. Справедливо по этому поводу отмечает О.Г. Агеев, что "разнообразие используемых формулировок понятия "коррупция" не всегда позволяет выявить все существенные признаки этого явления. Общепринятым является понимание коррупции как использования должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащих установленным правилам. Однако следует отметить, что такой подход не может привести к формированию системной основы противодействия коррупции, поскольку не позволяет точно определить критерии коррупционных проявлений, и особенно правонарушений"2.

Как справедливо отмечает В.М. Корякин, отсутствие единого нормативного определения коррупции и связанных с данным термином других понятий (коррупционное преступление, коррупционное правонарушение и др.) является одним из основных препятствий к созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией3.

Международное законодательство на сегодняшний день накопило ряд нормативных документов против коррупции, некоторые из которых содержат определение коррупции. Так, в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией коррупция определяется как "злоупотребление государственной властью для получения личных выгод"4. Такое определение не отражает должным образом сущности самого явления коррупции, поскольку является несколько ограниченным.

В 1995 г. междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции дано более конкретизированное определение как "взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других".

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1979 г., относит раскрытие понятия коррупции к прерогативе национального права, но при этом дает примерное понятие коррупции: какое-либо действие или бездействие должностного лица в сфере его должностных полномочий с нарушением должностных интересов, так и без таковых, за вознаграждение в любой форме в интересах его дающего5. Здесь следует отметить, что такое понятие является слишком узким и характеризует коррупцию лишь в качестве подкупа должностного лица, хотя явление коррупции значительно шире.

На заседаниях Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ были изданы Модельные законы "О борьбе с коррупцией" (3 апреля 1999 г.) и "Об основах законодательства об антикоррупционной политике" (15 ноября 2003 г.), в которых также содержались понятия коррупции. В первом названном Законе дается следующее понятие - "коррупция (коррупционные правонарушения) - не предусмотренное Законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ"6. Во втором Законе коррупция определяется как "подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу"7. Несмотря на то что понятия коррупции, изложенные в указанных модельных законах, весьма полно характеризуют явление коррупции, в российских нормативных правовых актах они не нашли своего отражения, хотя данные документы послужили в качестве основы для создания национальных антикоррупционных нормативных документов.

В российском антикоррупционном законодательстве понятие коррупции изложено в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон "О противодействии коррупции"), где под коррупцией законодателем понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица8. По мнению автора, определяя коррупцию таким образом, законодатель ушел от абстрактного понятия коррупции, характеризующего как явление и отражающего в себе его сущность и содержание, а постарался дать максимально исчерпывающий перечень конкретных действий, являющихся коррупцией. Кроме того, законодатель ограничивает данное определение, указывая, что коррупция может быть только "в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами". Здесь следует принять во внимание, что коррупционные действия могут осуществляться также в целях получения нематериальных благ.

Как справедливо отмечает Р.В. Закомолдин, было бы неверно понимать коррупцию лишь как совершение преступлений коррупционной направленности9. Автор также солидарен с позицией А.В. Кудашкина, который по этому поводу справедливо отмечает, что понимание коррупции только как совершения преступлений коррупционной направленности не соответствует реалиям коррупционной практики, что, в свою очередь, не способствует формированию эффективной системы противодействия ей. В этой связи, по его мнению, коррупция проявляется: в совершении преступлений коррупционной направленности (хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения, дача взятки, получение взятки, коммерческий подкуп и т.д.); в совершении административных правонарушений (мелкое хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения, нецелевое использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов и другие составы, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях10); в совершении дисциплинарных правонарушений, т.е. использовании своего статуса для получения некоторых преимуществ или уклонении от исполнения некоторых обязанностей по соблюдению антикоррупционных запретов и ограничений, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание; в совершении запрещенных гражданско-правовых сделок (например, принятие в дар или дарение подарков, оказание услуг государственному служащему третьими лицами и подобные деяния). В связи с чем под коррупцией можно понимать: подкуп, получение или дачу взятки, иные преступления коррупционной направленности; любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением как для себя, так и для аффилированных лиц (в частности, своих родственников) выгоды материального характера (имущества, услуг или льгот), а также иной (нематериальной) выгоды вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу11. Исходя из своей классификации форм коррупционных проявлений, А.В. Кудашкин, давая понятие коррупции, выделяет коррупционные преступления и другие действия - коррупционные правонарушения, не являющиеся уголовными преступлениями. При этом, основываясь на теории права, автор считает необходимым отметить, что понятие "правонарушение" достаточно широкое и уголовное преступление входит в него12. Таким образом, по мнению автора, все перечисленные формы коррупционных проявлений являются коррупционными правонарушениями.

А.В. Куракин отмечает, что коррупция как явление в системе государственной службы включает в себя разнообразные противоправные деяния, состоящие в принятии государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами13.

По мнению В.К. Максимова, коррупция в общественно-социальном значении представляет собой девиантное поведение должностных лиц, выражающееся в нелегитимном использовании, вопреки интересам общества, государства и других лиц, имеющихся у них полномочий, вытекающих из них возможностей, а также иных общественных ресурсов, доступ к которым они имеют в связи со своим статусом или фактическим положением, для извлечения выгоды в личных, узкогрупповых или корпоративных целях14.

Ученые также отмечают, что сущность коррупции как социально-правового явления двуедина. С одной стороны, она выражается в незаконном использовании публичным лицом своего статуса в целях получения каких-либо выгод (продажность), а с другой - в незаконном предоставлении публичному лицу таких выгод любым заинтересованным субъектом. Содержание коррупции определяется совокупностью разнообразных деяний (действий или бездействия), выражающихся в незаконном получении имущества, услуг или льгот лицом, уполномоченным на осуществление государственных функций, а также в предоставлении ему таких преимуществ. По мнению автора, "незаконное получение имущества, льгот и т.д." не всегда будет являться коррупцией, поскольку это может быть никак не связано со сферой деятельности должностного лица. Иными словами, чтобы стать коррупцией, "незаконное получение имущественных и неимущественных благ" должно быть связано с использованием возможностей, обеспечиваемых служебным положением.

Ряд других ученых отмечают, что коррупция - негативное противоправное социальное явление, характеризующееся подкупом - продажностью государственных и иных служащих, принятием ими материальных и нематериальных благ или приобретением каких-либо преимуществ за деяния, которые могут быть выполнены с использованием официального статуса данных субъектов, связанных с этим статусом авторитета, возможностей, связей15. То есть коррумпированными могут быть не только государственные служащие, но и сотрудники частного сектора, имеющие определенные возможности, обеспечиваемые их должностью, а также "взяткодатели", получающие "услугу" за счет коррупционных действий сторон.

Автор считает, что, прежде чем дать определение явлению коррупции, необходимо понять, что такое коррупционное действие. В научных трудах определение указанного понятия не встречается. Автор считает, что, с одной стороны, коррупционное действие - это умышленное действие или бездействие должностного лица, связанное со сферой деятельности, в которой он исполняет свои обязанности, направленное на незаконное получение имущественных или неимущественных благ для себя как лично или через посредников, так и для третьих лиц (коррупционное действие должностного лица). С другой стороны, это предоставление субъектом16 должностному лицу, его родственникам, указанным ими третьим лицам имущественных или неимущественных благ для реализации конкретных целей субъекта, достижение которых затруднительно либо невозможно способами, предусмотренными законом (коррупционное действие со стороны субъекта, получающего "услугу").

Вместе с тем в конкретном коррупционном проявлении может быть как только коррупционное действие должностного лица (когда должностное лицо является исполнителем, а получателем благ - оно же само, его доверенные лица - родственники, третьи лица, им определенные, т.е. когда действует в сугубо в своих интересах), так и в совокупности с коррупционным действием иного субъекта, получающего "услугу" (когда должностное лицо действует в чужих целях (интересах) за вознаграждение).

Учитывая изложенное, автор считает целесообразным выделить характерные составные элементы явления коррупции - ее признаки, к которым следует отнести:

1) негативное противоправное социально-правовое явление;

2) действие или бездействие должностного лица в рамках осуществляемых им полномочий либо сферы деятельности, в которой он исполняет свои обязанности;

3) незаконное получение имущественных и неимущественных благ, связанное с использованием возможностей, обеспечиваемых служебным положением должностного лица (полномочия, доступ к информации и ресурсам, связи, авторитет, влияние и иные возможности);

4) широкий круг лиц, имеющих возможность получения имущественных и неимущественных благ, в результате коррупционного действия должностного лица - должностное лицо лично, должностное лицо через посредников, третьи лица (при этом следует отметить, что посредниками и третьими лицами могут фактически выступать одни и те же лица).

М.М. Поляков, выделяя основные характерные черты коррупции, справедливо отмечает, что данное явление в большинстве случаев носит латентный характер17. По этому поводу О.В. Дамаскин также отмечает, что характерной особенностью коррупционной преступности является ее высокая латентность18. Также учеными отмечается, что латентная преступность в России превышает зарегистрированную в 3 - 5 раз19.

Таким образом, учитывая приведенные выше признаки, по мнению автора, под коррупцией следует понимать негативное, противоправное, социально-правовое явление, выражающееся в умышленном действии или бездействии должностного лица в личных целях или в целях заинтересованных лиц, с использованием возможностей, обеспечиваемых служебным положением, направленное на незаконное получение имущественных и неимущественных благ должностным лицом лично или через посредников либо третьими лицами.

Следует отметить, что Федеральный закон "О противодействии коррупции", как основополагающий нормативный документ, регламентирующий деятельность по противодействию коррупции, в том числе и по ее предупреждению, непременно должен содержать и отражать всю глубину такого явления, как коррупция, что необходимо для понимания первооснов коррупции, в результате чего она зарождается, как развивается и к чему приводит. В этой связи, как полагает автор, целесообразно закрепить на законодательном уровне, что из себя представляет явление коррупции - ее понятие, а возможные действия, которые следует относить к коррупции, должны быть перечислены отдельным пунктом статьи, и их перечень не должен быть исчерпывающим. Также, по мнению автора, для квалификации деяний как "коррупционные" целесообразно закрепить их конкретные признаки.







1.2. Правовые основы предупреждения коррупции.

Проблема противодействия коррупционным проявлениям в последнее время трансформировалась в одну из важнейших государственных задач. В целях устранения коренных причин коррупции в обществе Национальная стратегия противодействия коррупции20 предусматривает взаимодействие органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" называет три основополагающих вида деятельности, направленных на противодействие коррупции: предупреждение коррупции, борьба с ней и минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений. При этом вполне обоснованно Закон провозглашает принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции (п. 6 ст. 3). Предупреждение коррупции должно иметь безусловный приоритет перед иными мерами противодействия коррупции, в том числе мерами уголовной политики государства. Вместе с тем это направление является одним из самых трудных, ведь его результаты не видны сразу, чаще они направлены на долгосрочную перспективу, что не всегда находит поддержку со стороны отдельных государственных органов, институтов гражданского общества и населения.

В настоящее время сформировался целый комплекс мер, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений. Рассмотрим некоторые из них.

Одной из мер по профилактике и преодолению коррупции Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции на 2021 - 2024 гг.21, Федеральный закон "О противодействии коррупции" предусматривают антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов (далее - антикоррупционная экспертиза). И это не случайно, так как чаще всего коррупционные проявления связаны именно с правотворчеством и правоприменением. Издаваемые государственными и муниципальными органами правовые акты определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права. Отступление же от правовых предписаний, их нарушение, корыстное истолкование и использование служит питательной почвой для коррупции22.

Основополагающим актом, устанавливающим правовые и организационные основы для проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов в Российской Федерации, является Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ). В нем определяются цели проведения экспертизы, принципы ее организации, субъекты, уполномоченные на проведение экспертизы, а также устанавливается перечень нормативных правовых актов и их проектов, подлежащих антикоррупционной экспертизе. Для эффективной реализации данного Федерального закона Правительство РФ утвердило Правила и Методику проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов23, которые среди прочего содержат перечень коррупциогенных факторов.

Проведенный анализ реализации Федерального закона N 172-ФЗ с момента его принятия и до сегодняшнего дня позволяет сделать следующие выводы. В целях его эффективной реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях были приняты ключевые правовые акты по организации и проведению антикоррупционной экспертизы, что дает основания для борьбы с коррупцией начиная со стадии разработки и принятия проектов правовых актов; внесены изменения в действующие нормативные правовые акты в части наделения соответствующих органов определенными полномочиями. Вместе с тем практическая деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы еще не полностью отлажена. Причинами этого служат нехватка или недостаточная квалификация персонала, перегруженность подразделений органов государственной власти (местного самоуправления), на которых возложена обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы.

Полагаем, что эффективность антикоррупционной экспертизы снижает и то обстоятельство, что действующим законодательством не предусмотрено обязательное опубликование заключений по ее результатам, не установлены обязанность и процедуры устранения выявленных коррупциогенных факторов.

В связи с этим небезынтересным представляется опыт Республики Беларусь (РБ), где согласно Закону РБ от 10 января 2000 г. N 361-З "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и Указу Президента РБ от 29 мая 2007 г. N 244 "О криминологической экспертизе" антикоррупционная экспертиза проводится в рамках юридической и криминологической экспертиз.

Основным критерием оценки проекта правового акта (правового акта) при проведении криминологической экспертизы является возможность возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения правового акта, в том числе обусловленных его социальной неадаптированностью, неоднозначностью его норм, неполнотой правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

В случае если в заключение криминологической экспертизы указано на наличие в правовом акте норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, соответствующим субъектом (субъектами) подготавливается и представляется в Администрацию Президента РБ мотивированное обоснование необходимости внесения изменений и (или) дополнений в данный правовой акт.

Однако, как показывает практика, несмотря на наличие в законодательстве Республики Беларусь мер, предусматривающих обязанность реагирования на результаты экспертизы, присутствие коррупциогенных факторов во вновь принимаемых правовых актах - довольно распространенное явление. В связи с этим ученые высказывают мнение о том, что инициаторы и разработчики проектов нормативных правовых актов должны нести ответственность за систематическую разработку неопределенных, коррупциогенных правовых норм, за недостатки в подборе и расстановке кадров, их воспитании24.

Следует поддержать эту инициативу. Более того, в Российской Федерации ряд ученых также придерживаются точки зрения о необходимости привлечения разработчиков нормативных правовых актов к ответственности за систематическое появление коррупциогенных факторов в разрабатываемых ими нормах как за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей25.

Еще один важный аспект, на который следует обратить внимание, это необходимость проведения антикоррупционной экспертизы не только на стадии подготовки и принятия нормативных правовых актов, но и в процессе правоприменения, когда возникают экономические, социальные и иные факторы, которые трудно предугадать заранее. Ведь факт принятия какого-либо нормативного правового акта еще не решает поставленную перед ним задачу. Немаловажное значение имеет его эффективная реализация, которая заключается как в своевременном принятии подзаконных актов, внесении изменений в действующие нормативные правовые акты, наделении соответствующих органов определенными полномочиями, так и в совершении непосредственных действий, предусмотренных законом. К сожалению, действующие нормативные правовые акты не всегда достигают поставленные перед ними цели, что обусловлено различными факторами: внесение многочисленных поправок, выявление в процессе правоприменения коллизий и пробелов, неверное истолкование закона правоприменителями, неиспользование предоставленных законом полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение прав граждан и организаций, противоправные действия и др. Все это способствует расширению поля для коррупционных проявлений, поэтому проведение антикоррупционной экспертизы в процессе правоприменения должно стать неотъемлемым механизмом в системе мер, направленных на предупреждение коррупции.

Особая роль в реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, в том числе по вопросам ее профилактики, отводится институтам гражданского общества. Здесь важна роль и средств массовой информации (СМИ), и наличие общественного контроля, и др.

Сегодня, когда коррупция приобрела столь угрожающий размах, проникнув во все сферы общественной жизни, а противодействие ей только законодательными мерами не приводит к желаемым результатам, именно антикоррупционная деятельность институтов гражданского общества выходит на первые позиции. И особое место здесь принадлежит СМИ, поскольку, имея возможность доступа к разнообразным источникам информации, они отражают широкий спектр сложившихся в обществе отношений. В том числе ищут, получают и распространяют информацию о фактах коррумпированности во всех сферах общественной жизни и тем самым являются наиболее эффективным контрольным инструментом общества.

Однако при всей важности роли СМИ в противодействии коррупции вся их деятельность, как правило, носит чисто разоблачительный характер применительно к тому или иному чиновнику, конкретному факту проявления коррупции. Отсутствует системная политика в данной области, в силу чего СМИ являются незначительным ресурсом для реализации действенной антикоррупционной политики.

Более половины россиян считают, что искоренить коррупцию в стране невозможно, свидетельствуют результаты опроса фонда "Общественное мнение" (ФОМ) в 2020 году.26

И именно СМИ могут изменить сложившуюся ситуацию, используя следующие ресурсы:

необходимо просвещать граждан и чиновников о возможных сферах и формах проявления коррупции, а также о вреде, который наносится обществу и государству коррупционными действиями, совершаемыми как чиновниками, так и обычными гражданами. Тем самым обществу будут открываться скрытые механизмы проявлений коррупции, что будет лишать ее благоприятных условий и факторов успешного развития;

выделять представителям органов государственной власти, бизнес-сообществ и гражданам площадку для публичного обсуждения проблем борьбы с коррупцией;

освещать результаты социологических, юридических и других исследований;

описывать положительный опыт противодействия коррупции в различных населенных пунктах нашей страны;

освещать методы противодействия коррупции в зарубежных государствах;

содействовать информационной реализации антикоррупционных программ и стратегий и др.

Говоря об общественном контроле как мере, направленной на предупреждение коррупции, следует отметить, что со всеми гражданами, в отличие от профессиональных контролеров, не удастся договориться. В субъектах РФ постепенно складывается положительная практика в данной сфере. Так, в г. Москве финансовая работа органов власти полностью открыта для граждан. Например, гражданин, зная, что в его дворе должен быть осуществлен ремонт, деньги бюджетом выделены, но ничего не сделано, направляет запрос через электронный портал Москвы, и в течение семи дней ему обязаны ответить, почему работа не выполнена. Не обязательно, что будут применены меры ответственности, но это служит реальной профилактикой27.

Важное место в системе мер по противодействию коррупции должно занимать взаимодействие институтов гражданского общества с государственной властью. Если обратиться к зарубежному опыту в этой сфере, то, к примеру, в КНР ведется активная разъяснительная работа государственных органов по вопросам противодействия коррупции. Так, 29 декабря 2010 г. пресс-канцелярия при Госсовете КНР выпустила Белую книгу "Противодействие коррупции и формирование неподкупного партийного и правительственного аппарата в Китае". Более того, государственные органы КНР привлекают представителей общественности к участию в противодействии коррупции. Центральная комиссия КПК по проверке дисциплины и Министерство контроля КНР создали единый информационный портал и единый телефон доверия, в рамках которых каждый может сообщить о ставших известными ему фактах коррупции. Причем принимаются и анонимные сообщения, однако приоритет отдается сведениям с реальными контактными данными заявителя. Заявлению о предполагаемом факте коррупции, отправленному через информационный портал, присваивается идентификационный номер, по которому заявитель может отслеживать процесс его рассмотрения и принятые меры28.

По нашему мнению, такой опыт может представлять интерес и для реализации на территории Российской Федерации.

Залогом эффективности государственной антикоррупционной политики является комплексный подход к решению данной задачи, предполагающий одновременную проработку проблемных вопросов противодействия коррупции на всех направлениях правоохранительной деятельности: от совершенствования законодательства до повышения уровня правового сознания граждан. Ведь, как показывает практика, измерение объемов коррупционной преступности зависит не только от состояния действующего российского законодательства, но и от позиции, занимаемой гражданским обществом по отношению к сложившейся коррупционной ситуации в стране.

Правовоспитательная деятельность в первую очередь призвана содействовать формированию духовного фундамента в сознании людей, который предопределил бы необходимое и четкое соблюдение правовых норм в обществе, обеспечил бы основу сознательной реализации права.

Правовое воспитание должно опираться на правовое обучение, т.е. на педагогический процесс передачи и усвоения правовых знаний, а также умений и навыков правильного использования этих знаний. Правовое обучение - необходимое условие выработки у населения уважения к закону, правовой убежденности. Конечно, нельзя требовать, чтобы правовое обучение обеспечило знание и усвоение каждым гражданином положений всех действующих законов. Однако основные законы, регулирующие поведение людей, их отношения, необходимо знать всем29.

К сожалению, на современном этапе развития Российского государства следует констатировать низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе. Кризис правосознания во многом обусловлен положением, сложившимся в правовой сфере, существенным разрывом между конституционными нормами и реальными отношениями, отсутствием четкого и успешно функционирующего правотворческого процесса, системы объективных критериев оценки эффективности российского законодательства, деятельности государственных органов и должностных лиц.

Среди иных элементов профилактики коррупционных правонарушений хотелось бы отметить установление контроля за расходами, разработку административных норм, направленных на предупреждение коррупции как в системе государственной службы, так и в бизнес-структурах и др.

В частности, Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" устанавливает правовые и организационные основы контроля за расходами, под которым понимается осуществление контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного указанного в Законе лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки.

Обязанность для организаций в Российской Федерации разрабатывать и применять меры по предупреждению коррупции установлена ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции", в соответствии с которой к числу таких мер относятся:

- определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;

- сотрудничество организации с правоохранительными органами;

- разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;

- принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;

- предотвращение и урегулирование конфликта интересов;

- недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

Во исполнение указанных положений, а также в соответствии с подп. "б" п. 25 Указа Президента РФ от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" Министерством труда и социальной защиты РФ разработаны Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции.

Целью данных Методических рекомендаций является формирование единого подхода к обеспечению работы по профилактике и противодействию коррупции в организациях независимо от их форм собственности, организационно-правовых форм, отраслевой принадлежности и иных обстоятельств. К основным задачам Методических рекомендаций относятся: информирование организаций о нормативно-правовом обеспечении работы по противодействию коррупции и ответственности за совершение коррупционных правонарушений; определение основных принципов противодействия коррупции в организациях; методическое обеспечение разработки и реализации мер, направленных на профилактику и противодействие коррупции в организации.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что деятельность по профилактике коррупции, ее проявлений должна быть направлена в первую очередь на устранение причин и условий ее возникновения. Для этого необходимы усилия всех слоев общества. Со стороны органов государственной власти это деятельность по недопущению и устранению коррупциогенных факторов в законодательстве, по обеспечению деятельности, направленной на повышение уровня правовой культуры в обществе; со стороны институтов гражданского общества - повышение степени осознанного участия граждан и организаций вне зависимости от форм собственности в антикоррупционных мероприятиях, являющихся составной частью общественного контроля, формирование антикоррупционного поведения в обществе (со стороны СМИ) и др.





1.3. Проблемы урегулирования конфликта интересов в контексте противодействия коррупции.

Урегулирование конфликта интересов считается одним из важнейших антикоррупционных механизмов и способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений30. Выполнение служебных обязанностей в интересах государственной службы и государства в целом, недопущение ущемления прав и свобод человека и гражданина являются принципами деятельности государственных служащих, от выполнения которых зависит и престиж государственной службы, и отношение граждан к власти. Изучение конфликтов приводит к выводу, что дестабилизирующая и разрушающая их роль в процессе общения, совместной деятельности очень велика. Возникновение и разгорание конфликта способно свести к нулю все достижения, полученные до его начала, помешать развитию, получению новых результатов. Поэтому стремление к недопущению конфликтов, их эскалации заложено в основу правового регулирования отношений государственной службы.

Определения конфликта интересов даны в двух Федеральных законах: в ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Несмотря на различия в определениях, суть сводится к возникновению или возможности возникновения конфликта интересов в случае получения доходов государственным служащим или членом его семьи в результате выполнения служебных обязанностей государственным служащим.

Оба Федеральных закона заинтересованность видят только материальную (денежную или в натуральной форме). Но, несмотря на это, на практике заинтересованность не обязательно имеет материальный характер, либо установить именно материальную заинтересованность очень сложно. Ведь родственники могут помогать друг другу и без материальной выгоды, из чувства долга, семейственности и т.д. Например, проведение камеральной проверки декларации родственника непосредственно после ее подачи и возврат налога на доходы физических лиц в течение нескольких дней, тогда как другие лица ждут в течение нескольких месяцев. Денежные средства были бы получены родственником в любом случае, если он имеет такое право, в данном примере сокращается лишь срок ожидания. Непосредственно материальной выгоды нет, но родственник сможет распорядиться денежными средствами значительно раньше. Это может привести и к тому, что обычные граждане будут дольше ждать возврата денежных средств. Является ли данная ситуация конфликтом интересов - решать комиссии по урегулированию конфликта интересов. И решения могут приниматься прямо противоположные.

На практике расширяется и круг лиц: предлагается считать, что "личная заинтересованность государственного служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например друзья государственного служащего, его родственников"31. Действительно, в жизни бывает и так, что друзья оказываются ближе родственников, да и доказать факт дружбы сложнее, чем родство. По этой причине и государственные служащие могут более свободно использовать свои полномочия, не опасаясь установления факта родства со стороны представителя нанимателя. Кроме того, может случиться и так, что государственный служащий оказывает какую-либо государственную услугу за деньги. Во всех этих случаях речь идет прежде всего о морали государственного служащего, его искренности и порядочности, стремлении обеспечить высокий статус службы. Поэтому только правовые средства не смогут предотвратить возникновение конфликта интересов.

Невозможность составления перечня случаев, в которых может произойти конфликт интересов, расширение условий, сформулированных в определении конфликта интересов, приводят к трудностям, противоречиям в работе комиссий по урегулированию конфликта интересов и сложности доказывания позиций при дальнейшем рассмотрении спора в суде.

Формулировка "объективное исполнение должностных обязанностей" также считается неоднозначной. Ее предлагают дополнить указанием на то, что "объективное исполнение должностных обязанностей гражданским служащим должно оцениваться в соответствии с положениями его служебного контракта и должностного регламента". Безусловно, очень важно определить соответствие обязанностей служащего должностному регламенту. Но для целей урегулирования конфликта интересов не всегда соответствие должностных обязанностей указанным в регламенте является доказательством объективности служащего. Ведь зачастую именно выполнение конкретных должностных обязанностей и может привести к возникновению конфликта интересов. Поэтому под объективностью можно понимать и соответствие принимаемых решений целям и задачам государственных органов, принципам несения государственной службы.

Законодательством установлен и порядок рассмотрения конфликтов интересов. Государственный служащий должен предупредить своего непосредственного руководителя об угрозе возникновения конфликта интересов. Но государственный служащий может и не сделать этого, исходя из заботы о своем спокойствии. Он может принять решение, которое соответствует всем принципам и нормам, правилам принятия решения в ситуации, когда возможно возникновение конфликта интересов, понимая, что сообщение о возникновении конфликта интересов приведет к затягиванию решения конкретного вопроса, разбирательству. А поскольку он никаких противоправных действий, по его мнению, не совершает (не оказывает каких-либо предпочтений, не предоставляет дополнительных преимуществ), то и конфликта интересов не возникает. Однако на практике такая ситуация приводит к возникновению конфликта интересов. И государственный служащий оказывается в ситуации, когда его поведение все-таки рассматривают в комиссии по урегулированию конфликта интересов, и он уже представляется как скрывший конфликт. Как правило, в такой ситуации отсутствие вреда публичным интересам является обстоятельством, исключающим привлечение государственного служащего к ответственности, комиссия ограничивается лишь устными рекомендациями.

С целью обеспечения соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в органах государственной власти создаются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии по урегулированию конфликта интересов). Правовой основой создания комиссий являются ч. 6 - 8 ст. 19 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", нормативные акты органов государственной власти о создании комиссий.

Состав комиссии по урегулированию конфликта интересов определяется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения. С этой целью в состав комиссии вводятся лица, не замещающие должности государственной службы в государственном органе. Причем их количество должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии (независимые эксперты).

Некоторые специалисты полагают, что участие независимых экспертов в работе конфликтных комиссий является излишним и приносит больше вреда, чем пользы, поскольку такие независимые эксперты являются не подготовленными к решению специфических вопросов32, независимые представители на деле оказываются знакомыми руководителей государственных органов, и говорить об их независимости сложно33.

В число независимых экспертов обязательно входит представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой. И сложно себе представить, чтобы они были настолько некомпетентны в решении вопросов, поставленных перед комиссией по урегулированию конфликта интересов, что позволило бы не только им самим принять неправомерное решение, но и переубедить других членов комиссии в том, что они не правы. Также в состав комиссии по решению руководителя государственного органа могут входить представитель общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти, представитель общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе; представитель профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе. Достаточно сложно предположить, что кто-то из них будет неспособен решить возникшую проблему. Ведь речь зачастую идет не о том, насколько грамотно исполняются должностные обязанности, а о том, насколько их выполнение соответствует исполнению Закона о противодействии коррупции.

Независимые эксперты приглашаются для того, чтобы исключить необоснованное принятие решения комиссией, чтобы представить точку зрения со стороны, а не изнутри государственного органа. И, кроме того, небольшое количество экспертов не сможет полностью определить решение комиссии в целом, а вот повысить качество и объективность решений, принимаемых комиссией, открытость государственной службы им под силу. Отсутствие или недостаточность независимых экспертов в составе комиссии при разрешении вопроса о существовании конфликта интересов считается процессуальным основанием для отмены решения комиссии34.

Организация работы независимых экспертов в комиссии по урегулированию конфликта интересов нередко создает трудности для руководителей государственных органов. Так, Постановлением Правительства РФ от 3 августа 2011 г. N 647 были внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 12 августа 2005 г. N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами", в соответствии с которыми была прекращена оплата труда независимых экспертов - членов комиссий по урегулированию конфликта интересов, что не способствует стремлению представителей образовательных учреждений к участию в работе комиссий. Привлечь их может только профессиональный, научный интерес.

Кроме того, не решен вопрос об оплате проезда независимых экспертов к месту проведения заседаний комиссии по урегулированию конфликта интересов. Не всегда в населенных пунктах, где при территориальных органах государственной власти должны создаваться комиссии, есть научные или учебные организации, связанные с вопросами государственной службы. В этом случае возникают проблемы с определением порядка оплаты проезда независимого эксперта. Для работодателя независимого эксперта расходы на оплату проезда будут нецелевыми, и орган государственной власти также оплатить указанные расходы не сможет. Поэтому представляется необходимым решение вопросов с оплатой труда независимых экспертов и оплатой их проезда для обеспечения возможности реализации работы комиссии по урегулированию конфликта интересов во всех государственных органах. Сделать это можно по аналогии с оплатой проезда арбитражных заседателей: оплачивать проезд на основе представленных проездных документов будет государственный орган, пригласивший независимого эксперта для участия в работе комиссии по урегулированию конфликта интересов. С целью минимизации таких расходов установить правило о том, что эксперты должны быть приглашены из ближайшего населенного пункта, в котором есть образовательные или научные учреждения, деятельность которых связана с государственной службой.

Все решения комиссии по урегулированию конфликта интересов имеют рекомендательный характер. Исключение составляют обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы.

Следует согласиться с мнением, что необязательность решений комиссий по урегулированию конфликта интересов является одной из основных проблем их деятельности. Возложенные на руководителя государственного органа обязанности по рассмотрению протокола заседания комиссии, уведомлению в письменной форме комиссии о рассмотрении ее рекомендаций и принятом решении, "руководителя практически не связывают. Решение руководителя государственного органа принимается к сведению комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов без обсуждения, что делает это оглашение не только практически бесполезным, но даже и вредным, так как несогласие руководителя с решением комиссии может стимулировать ее членов (напомним, в большинстве случаев находящихся от руководителей в состоянии служебной зависимости) к поиску в аналогичных ситуациях решений, которые "понравятся" руководителю"35.

Обязательность решения комиссии во всех без исключения случаях повышала бы статус таких решений и статус комиссий в целом, стимулировала бы комиссию к принятию обдуманных, законных, правильных и обоснованных решений. Кроме того, решение, принятое комиссией, всегда считается более обоснованным, нежели решение одного человека.

Решения, которые может принять комиссия по урегулированию конфликта интересов, перечислены в Указе Президента РФ от 01.07.2010 N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов". Однако это не исключает возможности принятия и иного решения, за исключением решения по представлению руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающегося обеспечения соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции. Возможность принятия различных вариантов решений положительна, т.к. позволяет обеспечить гибкий, индивидуальный подход к разрешению каждой спорной ситуации.

Сложности представляют и способы реализации принятых решений. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликтов интересов. Представляется, что изменение должностного положения может осуществляться только через проведение конкурса, предполагает наличие вакантных мест работы. Внесение изменений в должностной регламент государственного служащего тоже процесс не очень быстрый, поскольку предполагает возложение дополнительных обязанностей на других служащих, что невозможно сделать без оценки условий труда, без согласия служащих. Для обеспечения государственного служащего, оставшегося без обязанностей, работой также необходимо оценить возможность установления ему дополнительных обязанностей. Применение представляется целесообразным, если возникновение конфликта интересов будет происходить систематически. Если это разовый, единичный случай, то целесообразно отстранить государственного служащего от выполнения конкретных обязанностей только для предотвращения или урегулирования конфликта интересов.

Создание комиссий по урегулированию конфликта интересов следует признать очень важным и демократичным институтом государственной службы, помогающим ликвидировать противоречия между частными и публичными интересами на начальном этапе эскалации конфликта, способствующим более полной защите прав и законных интересов государственных служащих. Недостаточное правовое регулирование данного института, выявленное в процессе деятельности комиссий, обусловлено небольшим практическим опытом работы комиссий по урегулированию конфликта интересов и требует дальнейшего совершенствования законодательства. Предложения по изменению действующего законодательства, сделанные в ходе проведенного исследования, должны способствовать улучшению работы комиссий по урегулированию конфликта интересов, повышению их статуса.



Глава 2. Деятельность органов прокуратуры по предупреждению коррупции.

2.1. Правовые основы противодействия коррупции органами прокуратуры.

Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Основной и другие законы страны36. Сказанное касается также юридических и физических лиц, призванных в условиях свободы экономической деятельности самостоятельно организовывать бизнес с учетом объективно обусловленных общественных интересов37. Данное положение отражено в ст. 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"38, согласно которой Правительство Российской Федерации призвано обеспечивать единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, а также свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

Однако подобная независимость (при отсутствии ограничений) олицетворяет свободу лишь условно, предполагая наличие в социуме определенных, в том числе правовых, механизмов, устанавливающих ее пределы39, в том числе в сфере публичных закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, отношения в которой регламентируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

На данное обстоятельство обращается внимание в ст. 1 названного законодательного акта, которая гласит, что рассматриваемый Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности закупок товаров, работ, услуг, обеспечения их гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в части, касающейся контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе (п. 7).

По смыслу дальнейших нормативных правовых установлений под контрактной системой предписывается понимать совокупность ее участников, в число которых входят:

- федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

- иные федеральные органы исполнительной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативного правового регулирования и контроля в сфере закупок;

- Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом";

- заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями);

- уполномоченные органы (учреждения);

- специализированные организации;

- операторы электронных площадок.

В понятие контрактной системы включаются также осуществляемые перечисленными субъектами, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, участниками закупок являются любые юридические лица независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала (включая юридических лиц с "публичной" долей собственности), а также любые физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.

При этом государственными заказчиками признаются государственные органы (органы государственной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", органы управления государственным внебюджетным фондом либо государственные казенные учреждения, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации), уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки40.

Понятие "муниципальный заказчик" подразумевает муниципальный орган (казенное учреждение), действующий от имени муниципального образования, уполномоченный принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющий закупки.

Под термином "заказчик" предписывается понимать государственного (муниципального) заказчика либо бюджетное учреждение, осуществляющие закупки. Так, потери государства в условиях низкой конкуренции в 2020 году составили 171 млрд. рублей. Стоит отметить, что относительно 2019 потенциальные потери сократились на 50 млрд рублей.
Объем рынка государственного заказа за период исследования НРПЗ 2020 составил 11,97 трлн рублей, что в 1,4 раза больше прошлогоднего значения. Корпоративные закупки в финансовом выражении составили 12,89 трлн рублей.41

Следует иметь в виду, что термин "коррупция" строго юридическим не является. Определение ему дается, в частности, в ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в соответствии с которой под коррупцией предписывается понимать:

злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (пп. "а" п. 1 ст. 1);

совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица (пп. "б" п. 1 ч. 1).

Стало быть, указанным термином принято обозначать стиль руководства, как правило властных субъектов закупочных отношений (главным образом - заказчиков), использующих предоставленные им полномочия в личных (корыстных) целях. Наиболее часто он применяется в отношении представителей политической элиты и бюрократического аппарата, хотя, в принципе, коррупции может быть подвержен любой чиновник, приобретший рычаги дискреционной власти (власти распределения не принадлежащих ему ресурсов по собственному усмотрению).

Согласно ст. 2 Федерального закона "О противодействии коррупции", правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные нормативные правовые акты.

К числу правовых основ противодействия коррупции следует отнести и Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", п. 2 ст. 1 которого определяет, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в частности, надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных правовых актов.

Между тем анализ Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" показывает, что регламент осуществления прокурорами надзорных проверок, в том числе государственных и муниципальных органов, ни в одной из его статей четко не определен, за исключением разве что статьи 5, в которой, в контексте надзорных полномочий прокурора, говорится лишь о запрете разглашения материалов проверки и о порядке ознакомления граждан с ними.

Примечательно в этой связи содержание ст. 10 анализируемого Федерального закона, которая устанавливает порядок разрешения в органах прокуратуры заявлений, обращений и жалоб граждан, содержащих сведения о нарушении законов. Решение, принятое по ним прокурором, не препятствует обращению граждан в суд. Указанные заявления, жалобы и обращения рассматриваются в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством. Ответ на них должен быть мотивированным и проч.

Пункт 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" упоминает проверку исполнения законов, которая проводится на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия необходимых мер42.

Приведенная нормативная правовая регламентация представляется несовершенной, поскольку в названном Федеральном законе, во-первых, ничего не говорится о правовом режиме прокурорских надзорных проверок.

Во-вторых, в нем акцентируется внимание на том, что указанные проверки могут проводиться прокурорами исключительно в развитие надзорных полномочий или на основании заявлений, писем и обращений граждан (организаций), из чего становится неясно, вправе ли прокурор инициировать их сам, и если да, то в каких случаях?

Стало быть, правовой режим прокурорских надзорных проверок заслуживает более детальной законодательной регламентации с акцентом на таких вопросах, как: повод и основания для их проведения, круг полномочных субъектов, объекты, инструментарий, порядок привлечения специалистов, процессуальное оформление результатов (документирование), виды итоговых решений, сроки, порядок обжалования и т.д.

Думается, что перечисленные в настоящей статье вопросы ждут более детального освещения в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" при его обновлении.

























2.2. Реализация прокурором законодательства об административной ответственности в сфере противодействия коррупции.

Уже более двенадцати лет действуют ст. 19.28 и ст. 19.29 КоАП РФ, введенные в российское законодательство Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

За прошедшее время содержащиеся в них нормы претерпели незначительные изменения, однако их суть не изменилась, равно как и роль в механизме реализации государственной политики в области противодействия коррупции.

Статьей 28.4 КоАП вполне оправданно именно на органы прокуратуры возложена функция по реализации неотвратимости ответственности за несоблюдение ограничений, указанных в ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции", и возможность возбуждения административных производств по ст. ст. 19.28 и 19.29 КоАП исключительно прокурором.

Принятые органами прокуратуры в последние годы дополнительные меры, направленные на активизацию надзора за соблюдением юридическими лицами антикоррупционного законодательства, способствовали достижению определенных положительных результатов в обозначенной сфере надзора, о чем свидетельствуют и статистические показатели. Увеличилось число возбужденных прокурорами дел об административных правонарушениях по ст. 19.28 КоАП43. Анализ практики применения положений статьи 19.28 КоАП РФ судьями судов общей юрисдикции Российской Федерации показал следующее. Согласно данным государственной статистической отчетности, всего за период с 1 января 2017 года по 31 декабря 2018 года судьями судов общей юрисдикции Российской Федерации было рассмотрено 1363 дела данной категории: в 2017 году – 603 дела по части 1, 57 дел по части 2, 14 дел по части 3; в 2018 году – 607 дел по части 1, 74 дела по части 2 и 8 дел по части 3; в 2019 году – 431 дело по части 1, 46 дел по части 2 и 8 дел по части 3.44

Как показывает практика, выявление административных правонарушений, ответственность за которые установлена ст. 19.28 КоАП, возможно только при постоянном мониторинге материалов уголовных дел, возбуждаемых по ст. ст. 204, 290, 291, 291.1 УК.

Вместе с тем, как справедливо отмечалось в Обзоре Генеральной прокуратуры РФ от 20 октября 2011 г. N 8-122011, незначительное количество административных производств по ст. 19.28 КоАП связано с тем, что в качестве единственного основания их возбуждения и в дальнейшем - доказательством совершения юридическим лицом правонарушения безосновательно признается вступивший в законную силу обвинительный приговор суда в отношении физического лица (представителя организации) за совершение коррупционного преступления.

Однако в надзорной практике транспортной прокуратуры есть примеры, когда юридическое лицо привлекалось судом к административной ответственности до вынесения приговора по уголовному делу, а постановления прокурора о возбуждении административного производства выносились по факту возбуждения уголовного дела либо по материалам проведенных оперативно-розыскных мероприятий.

Санкция ст. 19.28 КоАП устанавливает значительные суммы штрафа за несоблюдение требований антикоррупционного законодательства, что свидетельствует о повышенном внимании государства к проблеме сдерживания и противодействия коррупции, закреплению повышенной ответственности юридических лиц, в коммерческих интересах которых совершаются противоправные действия.

На практике проявились пробелы правового регулирования механизма исполнения наказаний по таким административным делам.

Статья 19.28 КоАП предусматривает наложение административного штрафа на юридических лиц в кратном размере от суммы взятки, но не менее одного миллиона рублей, что является существенным для субъектов малого и среднего бизнеса. Однако, как показывает практика, их привлечение судом к этому виду административной ответственности позволяет беспрепятственно начать процедуру ликвидации (банкротства) и избежать в дальнейшем уплаты штрафа.

Необходимо четко определить понятие "малозначительность", а также законодательно закрепить конкретный перечень объектов административно-правовой охраны, в случае посягательства на которые лицу при определенных условиях может быть объявлено устное замечание45.

Так, В 2020 году органами государственной власти Нижегородской области, органами местного самоуправления Нижегородской области (далее органы местного самоуправления) и правоохранительными органами Нижегородской области приняты меры к исполнению на территории области Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 года № 378 «О национальном плане противодействия коррупции на 2018 – 2020 годы» (далее Указ). Органами прокуратуры Нижегородской области выявлено более 1,3 тысяч нарушений законодательства, в суды направлены 19 исковых заявлений, внесено 324 представления. По материалам прокурорских проверок к дисциплинарной административной ответственности привлечены 440 лиц, из них троих уволили в связи с утратой доверия. По материалам проверок следственными органами возбуждено девять дел. На постоянной основе проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Прокуроры проверили более 9,7 тысяч нормативных правовых актов. В ходе проверок выявлены 773 акта, содержащих коррупциогенные факторы, в целях устранения которых в органы власти внесены 706 протестов, 65 требований, в суд направлены четыре административных исковых заявления, сообщили в прокуратуре.

Скорейшее принятие указанных изменений и дополнений в федеральное законодательство, регламентирующее вопросы ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, позволит повысить эффективность прокурорского надзора в этой сфере, будет способствовать обеспечению реального взыскания назначенных судом штрафных санкций и реализации принципа неотвратимости ответственности за совершенные противоправные деяния.

Стоит отметить еще тот факт, что прокуроры являются хотя и центральным, но далеко не единственным субъектом противодействия коррупционным проявлениям.

Система противодействия коррупции многогранна. В ней задействовано огромное число участников. В этой сложной иерархии прокуратура выступает и как координатор антикоррупционной деятельности, надзорный орган, следящий за точной реализацией антикоррупционного законодательства, и как орган, непосредственно выявляющий и пресекающий коррупционные проявления.

Новая процедура проверки имущественного состояния должностных лиц будет запущена с началом действия закона о цифровых активах и криптовалюте. Он вводит в российское правовое поле названные объекты прав, создаваемые с использованием цифровых технологий. Соответственно, появляется новый вид денежных требований, которые, хотя и не являются денежной единицей Российской Федерации, представляют (в силу вовлеченности в гражданский оборот) определенную ценность и могут рассматриваться как объект имущественных прав. Следовательно, они должны отражаться в справке о доходах госслужащего. Логично, что в целях противодействия коррупции законодателем в акты, регулирующие подотчетность, внесены корреспондирующие изменения, а обозначенные права признаны имуществом.

Виртуальная валюта, как и традиционная — денежная — может быть выведена «в тень». В этом смысле разницы в трудностях поиска «серой» наличности и «спрятанных» биткоинов в целом не усматривается — и то и другое не зарегистрировано через нормативные инструменты, позволяющие отслеживать законность источника средств. В связи с этим поиски ведутся преимущественно с использованием возможностей оперативных служб и органов финансовой разведки.

Есть и нюанс, который будет иметь важное значение для желающих скрыть доходы в виртуальном мире. Требования обладателей цифровой валюты подлежат судебной защите только при условии информирования о наличии таковой и соответствия совершенных сделок с ней российскому законодательству о налогах и сборах.

В интервью «Российской газете» Генеральный прокурор России Игорь Краснов отметил, что прокуроры только за 9 месяцев этого года выявили около 190 тысяч нарушений антикоррупционного законодательства. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования свыше 47 тысяч лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, еще порядка 6 тысяч лиц (включая юридических) — к административной. По материалам прокурорских проверок возбуждено почти 2,5 тысячи уголовных дел. Отдельно упомянул тот факт, что по инициативе прокуроров более 350 лиц уволены в связи с утратой доверия. Среди них есть и представители правоохранительных органов, и руководители высокого уровня. Например, в связи с утратой доверия уволены по актам реагирования прокуратур Калмыкия и Пензенской области замминистра и министр сельского хозяйства этих регионов, а в Саратовской области — заместитель министра транспорта.

18 ноября 2020 года судом в полном объеме удовлетворено исковое заявление Генпрокуратуры об обращении в доход государства имущества бывшего главы Республики Марий Эл Леонида Маркелова и подконтрольной ему организации. Речь идет о строящемся в Йошкар-Оле здании игрового развлекательного центра площадью более 17 тысяч кв. м, стоимостью свыше 111 млн рублей. В отношении этого имущества не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Ранее решениями судов в полном объеме были также удовлетворены иски Генпрокуратуры к Маркелову и 12 соответчикам о взыскании в государственную казну имущества стоимостью 2,7 млрд рублей, приобретенного в нарушение антикоррупционного законодательства. Леонид Маркелов, руководивший Марий Эл в течение 16 лет, был арестован в апреле 2017 года по подозрению в получении взятки. По версии следователей, глава региона через доверенное лицо получил 235 миллионов рублей за покровительство от владельца местной птицефабрики. Позже в его отношении завели два новых дела: за незаконное хранение боеприпасов и злоупотребление должностными полномочиями.
Дело Маркелова рассматривается в Нижегородском районном суде с 23 апреля 2019 года.

В ноябре вступило в законную силу решение суда, в соответствии с которым удовлетворен иск прокурора Республики Башкортостан об обращении в доход государства имущества бывшего депутата муниципального уровня — дорогостоящего автомобиля и трех квартир в элитных домах Уфы на общую сумму более 18 млн рублей. При этом у представителя власти отсутствовали достаточные для приобретения указанного имущества доходы.

Это отдельные примеры, которых немало, и однозначно органам прокуратуры стоит наращивать темпы работы по исполнению требований антикоррупционного законодательства.

Результаты использования прокурорами предоставленных полномочий в целях ликвидации последствий коррупционных проявлений, возмещения причиняемого ими ущерба довольно убедительны.




























1 См.: Алексеев С.В. Коррупция: социологический анализ \ Под ред. О.В.Бондаренко, 2015. 270 с.

2 Агеев О.Г. Правовые средства противодействия коррупции // Уголовное право и криминология, уголовно-исполнительное право. 2016. № 3. с. 78

3 Амиантова, И.С. Антикоррупционная политика: российский и зарубежный опыт // Вопросы национальных и федеративных отношений. 2017. № 4 (39). с.55-60

4 См.: Абубакиров Ф.М., Пугачев В.П., Поляков С.С. Преступления коррупционной направленности: понятие, виды и вопросы квалификации // Актуальные вопросы юриспруденции. 2016. № 3. с. 15

5 Там же. С. 17.

6 Модельный закон "О борьбе с коррупцией". Принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=13604 (дата обращения: 01.12.2021).


7 Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике". Принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-15 на 22-м пленарном заседании Межрегиональной Ассамблеи государств -участников СНГ. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=26950 (дата обращения: 01.12.2021).


8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

9 Бардиж Е.А. Коррупция в современной России: проблемы противодействия // Ростовский научный журнал. 2017. № 1. с.137


10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

11 Бабошин, О.А. Конституционно-правовые основы организации муниципальной власти в Российской Федерации // Вопросы управления. 2016. №1 (19). с.278

12 Безруков, А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6. с. 200


13 Блашкова, Л.Л. Условия, способствующие распространению коррупции в органах местного самоуправления // Конституционно-правовые механизмы защиты прав человека и гражданина в России и мире. Материалы международной научно-практической конференции. 2019. с.75


14 Волженкин, Б.В. Служебные преступления. «Библиотека следователя». – М., 2016. –с.152


15 Варов, А.И., Житков, А.А. К вопросу о понятии коррупции // Уголовное наказание в России и за рубежом: проблемы назначения и исполнения (к 10-летию принятия Европейских пенитенциарных правил). Сборник материалов международной научно-практической конференции. В 2-х частях. Под общей редакцией П.В. Голодова. 2017. С. 381.

16 В данном случае под субъектом автор понимает лицо, в чьих интересах осуществляется коррупционная "услуга".

17 С.Н. Братановский, М.Ф. Зеленов. Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти РФ: монография. – М.: Проспект, 2016. – с.30

18 Гармаев, Ю.П., Иванов, Э.А., Маркунцов, С.А. Антикоррупционный комплаенс в Российской Федерации: междисциплинарные аспекты: Монография. М., 2020. с.75


19 Волкова Я.С. Мировой опыт по противодействию коррупции на национальном уровне // Материалы XXIII научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов национального исследовательского мордовского государственного университета им. Н.П. Огарёва. Саранск, 2019.с.398


20 Утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460.

21 Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2021 г. № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы» // СПС «КонсультантПлюс»

22 Козлов, Т. Л. О правовой природе и содержании коррупционного правонарушения // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. №1 (21). с.268


23 См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

24 См.: Василевич Г.А. Правовые аспекты борьбы с коррупцией в Республике Беларусь // Журнал российского права. 2012. N 7.

25 См.: Головина, А.А. К вопросу о месте антикоррупционного законодательства в системе российского законодательства // Журнал российского права. 2019. №5. с.34


26 https://ria.ru/20180313/1516262711.html

27 См.: Увидел - напиши // Российская газета. 2014.

28 Подробнее см.: Севальнев В.В. Противодействие коррупции: опыт КНР // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 1. С. 75 - 96.

29 Козлов, Т. Л. О правовой природе и содержании коррупционного правонарушения // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. №1 (21). с.59-63


30 Попов, А.А. Некоторые аспекты детализации правовой основы противодействия коррупции // Юридическая гносеология. 2017. № 2. с.300


31 Письмо Минтруда России от 15.10.2012 N 18-2/10/1-2088 "Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования". Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

32 Невинский В.В. Коррупция в России: системные меры противодействия // Журнал российского права. 2017. № 1. с.275


33 Поляков, М.М. Административно-правовые формы и методы в механизме противодействия коррупции // Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности (российский и зарубежный опыт). сборник тезисов докладов и статей V международной научнопрактической конференции российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В. Плеханова при участии представителей государственных и муниципальных органов власти. 2017. с.98


34 Пудаков Е.Р. К вопросу о введении понятия «коррупционное преступление» в уголовный закон // Уголовное право и криминология. Вестник БИСТ 2016. № 2. с.75


35 Щербинина, С.Ю. Современные методы противодействия коррупции // Государственное и муниципальное управление сегодня: суждения и оценки молодых. Сборник статей первой студенческой научной конференции. 2017.с.197-200


36 В ред. Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.

37 Соловьев А.Н. Коррупция как объект научного познания: понятие и сущность // Вестник Волгоградской академии МВД РФ. 2015. № 3. с.316


38 В ред. федерального конституционного закона от 07.05.2013 № 3-ФКЗ "О внесении изменений в ст. 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения 15.11.2021)

39 Сулакшин С.С. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации (макет-проект); Научный эксперт - М.,2016. - с.147


40 В ред. Федерального закона от 02.07.2013 № 188-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения 13.11.2021)

41 https://www.nrpz.ru/.

42 Попов, А.А. Некоторые аспекты детализации правовой основы противодействия коррупции // Юридическая гносеология. 2017. № 2. с.169-172


43 Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 4 декабря 2014 г. № 86-13-2014/Ип8278-14 "О практике надзора за соблюдением юридическими лицами законодательства о противодействии коррупции" // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 13.11.2021)


44 https://www.vsrf.ru/documents/all/29109/

45 См.: Чумаков А. Антикоррупционная политика России и ее приоритеты // Закон и право. - 2017. - №1. с.12